Valtioneuvoston puolustusselonteko

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Johdanto

Käsiteltävänä olevan selonteon tarkoituksena on antaa puolustuspoliittiset linjaukset Suomen puolustuskyvyn ylläpidolle ja kehittämiselle. Puolustusselonteolla ja sen toimeenpanolla varmistetaan, että Suomen puolustuskyky vastaa toimintaympäristön vaatimuksiin. Selonteon linjaukset ulottuvat 2020-luvun loppuun.

Puolustusselonteko on jatkoa edelliselle puolustusselonteolle () sekä valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittiselle selonteolle (). Ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon toimintaympäristön analyysi on ohjannut hallitusohjelman mukaisesti myös puolustusselonteon valmistelua. Valmistelussa on huomioitu myös eduskunnan ulko- ja turvallisuuspoliittista selontekoa koskeva vastaus.

Puolustusselonteon valmistelussa on lisäksi huomioitu valtioneuvoston selonteot sekä sisäisestä turvallisuudesta että EU-politiikasta samoin kuin kriisinhallinnan parlamentaarisen komitean suositukset.

Selontekomenettely ja parlamentaarisen seurannan järjestäminen

Ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kokonaisuutta linjaavat selonteot mahdollistavat vaalikausittain laajassa eduskuntakäsittelyssä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä puolustuskyvyn ylläpidon ja kehittämisen kannalta keskeisten kysymysten tarkastelun.

Selontekomenettelyyn sisältyvien täysistunto- ja valiokuntakäsittelyiden lisäksi eduskunta on vuodesta 2004 lähtien osallistunut ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevien selontekojen valmisteluun parlamentaaristen seurantaryhmien toiminnan kautta.

Kuluvalla vaalikaudella eduskunnan puhemiesneuvosto asetti syyskuussa 2019 ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon sekä puolustusselonteon valmistelua seuraavan parlamentaarisen seurantaryhmän. Asetuspäätöksen mukaisesti seurantaryhmän tehtävänä oli arvioida turvallisuusympäristössä tapahtuvia muutoksia ja niiden merkitystä Suomelle, seurata selontekojen valmistelua sekä käydä vuoropuhelua valtioneuvoston kanssa. Lisäksi seurantaryhmän tuli ottaa kantaa valmistelussa oleviin esityksiin.

Seurantaryhmä piti puolustusselonteon valmisteluun liittyen yhteensä kahdeksan kokousta. Ryhmä kommentoi selonteon eri osioita ja kokonaisversiota ennen sen lopullista hyväksymistä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan seurantaryhmän vuoropuhelu valtioneuvoston kanssa sujui hyvin ja selontekotekstissä huomioitiin asianmukaisesti seurantaryhmän esittämiä näkemyksiä.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa parlamentaarisen seurannan merkitystä poliittisen ohjausvaikutuksen kannalta. Kaikki eduskuntapuolueet kattava parlamentaarinen seuranta antaa eduskunnalle mahdollisuuden käydä suoraa ja luottamuksellista vuoropuhelua valtioneuvoston kanssa jo selontekojen valmisteluvaiheessa yli hallitus-oppositio-asetelman. Tämä edesauttaa sitä, että Suomessa ulko- ja turvallisuuspolitiikan linjaukset on pääsääntöisesti pystytty tekemään laajalla yksimielisyydellä. Jatkuvuuden ja ennakoitavuuden varmistamiseksi ulko- ja turvallisuuspolitiikassa tarvitaan jatkossakin pitkäjänteisiä, hallituskausien yli ulottuvia linjauksia.

UaVM 1/2021 vp

Suomen puolustuksen toimintaympäristö

Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selonteossa todettiin sen tilannekuvan ja toimintaympäristön analyysin ohjaavan myös puolustusselonteon valmistelua. Ulkoasiainvaliokunta totesi pitävänsä ratkaisua oikeana ja tärkeänä. Selonteossa analysoitiin kattavasti ja monipuolisesti toimintaympäristön ja globaalien haasteiden kehitystä ja niiden vaikusta Suomen turvallisuuteen. Ulkoasiainvaliokunta toteaa ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon toimintaympäristöanalyysin ja valiokunnan siitä esittämien huomioiden pysyneen ennallaan ja määrittävän myös Suomen puolustuksen toimintaympäristön.

UaVM 1/2021 vp

Mahdollisiin konfliktitilanteisiin varautumiseksi ulkoasiainvaliokunta painottaa turvallisuusympäristön vaatimukset huomioivan kansallisen puolustuksen ja sen riittävän resursoinnin tärkeyttä. Valiokunta yhtyy selonteon kirjauksiin, joiden mukaisesti asevelvollisuus, koulutettu reservi, koko maan puolustaminen sekä korkea maanpuolustustahto ovat Suomen puolustuksen perusta. Kansallista puolustusta vahvistetaan osallistumalla kansainväliseen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolittiiseen yhteistyöhön.

Puolustuskyvyn ylläpito ja kehittäminen

Laaja-alainen vaikuttaminen

Asevalvonta- ja -riisunta

Kyberpuolustus

Ulkoasiainvaliokunta pitää hyvänä, että puolustusselonteossa huomioidaan hybridiuhat ja -vaikuttaminen yhtenä Suomen turvallisuusympäristöön entistä vahvemmin vaikuttavana tekijänä. Terminologiaan liittyen valiokunta toteaa, että ulko- ja turvallisuuspoliittisen ja sisäisen turvallisuuden selonteoista poiketen puolustusselonteossa uhkakokonaisuudesta käytetään termiä laaja-alainen vaikuttaminen. Asiantuntija-arvioiden mukaan laaja-alainen vaikuttaminen on käsitteellisesti koko lailla yksi yhteen hybridivaikuttamisen kanssa molempien kattaessa myös sotilaalliset uhat.

Hybridiuhkiin tai laaja-alaiseen vaikuttamiseen vastaamiseksi valiokunta korostaa Suomen kokonaisturvallisuuden mallin keskeisyyttä. Puolustusselonteon kirjaukset mallin kehittämisestä uusien uhkien huomioimiseksi ja viranomaisyhteistyön kehittämiseksi sekä valtionjohdon ja viranomaisten yhteisen tilanneymmärryksen ja johtamiskyvyn tärkeydestä ovat keskeisiä laaja-alaiseen vaikuttamiseen vastaamiseksi.

Valiokunta korostaa Suomen oman toiminnan osalta olevan tärkeää toimia niin, ettei Suomi altistu laaja-alaiselle vaikuttamiselle. On myös tärkeä tunnistaa ja torjua yritykset, joilla pyrittäisiin saattamaan Suomi laaja-alaisen vaikuttamisen keinoin konfliktin osapuoleksi.

Ulkoasiainvaliokunta pitää myönteisenä ja tärkeänä, että asevalvontasopimukset ja -järjestelyt ja Suomen työ niiden toimeenpanemiseksi ja kehittämiseksi on mainittu selonteossa puolustushallinnon yhdeksi tehtäväkentäksi. Asevalvontakysymykset mukaan lukien ydinasevalvonta ovat perinteinen ja tärkeä osa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa globaalin turvallisuuden edistämiseksi.

Ydinasevalvonnan ja -riisunnan osalta valiokunta painottaa keskeisten sopimusjärjestelyiden toisiaan täydentävyyttä ydinaseiden vähentämiseksi ja niiden leviämisen estämiseksi. Suomen perinteisesti tukeman ydinsulkusopimuksen rinnalla on tärkeää jatkaa myös 21.1.2021 voimaan tulleen ydinasekieltosopimuksen analysointia ja vertailua muihin sektorin keskeisiin aloitteisiin. Esimerkiksi osallistuminen tarkkailijana sopimuksen osapuolikokoukseen tammikuussa 2022 avaa yhden mahdollisuuden tähän. Valiokunnan näkemyksen mukaan yhteistyö Ruotsin kanssa ydinasekysymyksissä tukisi osaltaan Suomen ja Ruotsin ulko- ja turvallisuuspoliittisen yhteistyön vahvistamista.

Autonomisten asejärjestelmien osalta valiokunta korostaa globaalin sääntelyn merkitystä ja pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu aktiivisesti tähän tähtäävään kansainväliseen yhteistyöhön. Valiokunta pitää puutteena sitä, ettei teemaa ole huomioitu puolustusselonteossa. Tavoitteena tulee olla täysin autonomisten asejärjestelmien kieltäminen ja oikeudellisesti sitovan sopimuksen syntyminen. Riittävän ihmiskontrollin säilyttäminen voimankäytössä on tärkeä elementti autonomisten asejärjestelmien eettisiin ja moraalisiin huoliin ja haasteisiin vastaamiseksi.

Valiokunta korostaa myös humanitaarisen miinanraivaustoiminnan jatkamisen tärkeyttä osana Suomen asevalvonta- ja aseriisuntatoimintaa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kyberturvallisuuteen ja -puolustukseen kiinnitetään selonteossa asianmukaisesti huomiota. Yhteiskuntien digitalisoituessa kybertoimintaympäristön turvallisuus korostuu entisestään. Teknologinen kehitys vaikuttaa vahvasti erityisesti kyber-, avaruus- ja informaatiopuolustuksen haasteisiin ja tarpeisiin.

Puolustusvoimissa on sotilaallista kyberpuolustusta kehitetty merkittävästi vuoden 2013 kyberturvallisuusstrategiasta lähtien. Kybertilannekuvan parantamiseksi sekä kyberuhkien estämiseksi ja torjumiseksi on tärkeää jatkaa kyberturvallisuuden kokonaisvaltaista kehittämistä. Seuraavat keskeisimmät kehityskohteet sektorilla koskevat viranomaisten välistä tiedonvaihtoa, toimivaltuuksien selkeyttämistä sekä kansallisia yhteistyörakenteita. Valiokunta pitää tärkeänä, että selonteossa mainittu valtioneuvoston selvitystyö aihealueen edistämiseksi etenee ripeästi ja tarvittavat lainsäädäntöesitykset voidaan tuoda eduskunnan käsiteltäviksi mahdollisimman pian.

Avaruuspuolustus

Avaruuspuolustus on selonteossa mainittu lyhyesti korostaen yhteiskunnan kannalta kriittisten avaruusjärjestelmien ja -palveluiden toiminnan turvaamista kaikissa olosuhteissa. Ulkoasiainvaliokunta korostaa kansainvälisen yhteistyön tärkeyttä osa-alueen kehittämisessä, sillä valiokunnan asiantuntijakuulemisissa todettiin kyseessä olevan puolustuksen osa-alue, jolla Suomella ei ole laajoja mahdollisuuksia itsenäiseen toimintaan. Tarvitaan tarkennettua keskustelua sektorilla vallitsevista riippuvuuksista ja selvitystä siitä, minkä avaruudellisten järjestelmien varassa puolustusvoimat ja koko yhteiskunta toimii. Myös avaruuspuolustuksen oikeudellisen normiston kehittäminen on lähivuosien merkittävä kehityskohta.

Arktinen yhteistyö

Selonteossa todetaan arktisen alueen merkityksen korostuneen suurvaltakilpailussa Koillisväylän avautuessa ja alueen luonnonvarojen hyödyntämismahdollisuuksien parantuessa. Ulkoasiainvaliokunta korostaa arktisen alueen maailmanlaajuista merkitystä erityisesti ilmaston lämpenemisen vastaisessa työssä ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämisessä. Myös turvallisuuspoliittiset jännitteet alueella ovat kasvaneet muun muassa lisääntyneen sotilaallisen harjoitustoiminnan myötä. Valiokunta käsitteli aluetta ja aihetta laajemmin ulko- ja turvallisuuspoliittisesta selonteosta antamassaan mietinnössä.

Turvallisuuspolitiikan kannalta valiokunta pitää keskeisen tärkeänä sitä, että Suomi pyrkii osaltaan löytämään keinoja jännitteiden hillitsemiseksi alueella ja turvallisuuspoliittisen vuoropuhelun lisäämiseksi toimijoiden välillä. Vaikka turvallisuuspoliittisten kysymysten käsittely ei kuulu Arktisen neuvoston toimivaltaan, katsoo valiokunta rakentavan dialogin muun muassa ympäristö- ja ilmastokysymyksissä voivan osaltaan myötävaikuttaa jännitteiden vähentymiseen muillakin politiikka-alueilla. Myös Suomen alkanut puheenjohtajuus Barentsin euroarktisessa neuvostossa on tärkeää mahdollisuuksien mukaan hyödyntää tässä työssä.

Puolustusyhteistyön painopistealueet

Merkittävimmät muutokset puolustuselonteossa neljän vuoden takaiseen asiakirjaan verrattuna koskevat kansainvälistä puolustusyhteistyötä. Yhteistyö on lisääntynyt huomattavasti, ja sitä avataan selonteossa aiempaa paljon enemmän. Kahden- ja monenvälisistä yhteistyöjärjestelyistä on muodostunut puolustusyhteistyön verkosto, jossa keskeisten kumppaneiden kanssa on laadittu enenevässä määrin puolustusyhteistyön puiteasiakirjoja.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa kansainvälisen puolustusyhteistyön yleisesti ottaen olevan kustannustehokas tapa tuottaa lisäarvoa Suomen puolustukselle. Sekä kahdenväliset sopimukset että monenvälinen yhteistyö mahdollistavat puolustusvoimien yhteistoimintakyvyn kehittämisen Suomelle keskeisten kumppaneiden kanssa. Toisaalta valiokunta kiinnittää huomion siihen, että yhteistyöaloitteiden kirjoon liittyy myös epäselvyyksiä niiden käytännön merkityksestä sekä mahdollisiin valintatilanteisiin liittyen. Epäselvyydet koskevat myös yhteistyöjärjestelyihin liittyvää päätöksentekoa ja järjestelyiden aktivointia. On tärkeää, että näitä selvennetään asian jatkokäsittelyissä.

Ulkoasiainvaliokunta painottaa myös sitä, että puolustusyhteistyön teknisen kehittämisen rinnalla on tärkeää kiinnittää riittävästi huomiota myös poliittisen tason yhteistyön ja tiedonvaihdon samanaikaiseen kehittämiseen. Tämä on tärkeää muun muassa päätöksenteon oikea-aikaisuuden varmistamiseksi mahdollisissa konflikti- tai häiriötilanteissa. Myös riittävän laaja kansalaismielipiteen tuki puolustusyhteistyölle on tärkeää, mikä osaltaan edellyttää puolustushaarojen tasolla tapahtuvan yhteistyön lisäksi poliittisen yhteistyön kehittämistä ja sitä myöden avoimen yhteiskunnallisen keskustelun käymistä asiassa.

Selonteossa on käyty läpi keskeisimmät maat, maaryhmittymät sekä organisaatiot, joiden kanssa Suomi tekee kansainvälistä puolustusyhteistyötä. Ulkoasiainvaliokunta korostaa erityisesti Ruotsin merkitystä Suomen tärkeimpänä kahdenvälisenä kumppanina. Suomi jatkaa ulko- ja turvallisuuspoliittisen sekä puolustusyhteistyön syventämistä Ruotsin kanssa ilman ennalta määritettyjä rajoitteita. Sotilasliittoon kuulumattomat Suomi ja Ruotsi jakavat yhteisen arvion turvallisuusympäristön kehityksestä, mikä luo vahvan pohjan yhteistyölle.

Ulkoasiainvaliokunta painottaa Euroopan unionia Suomen ulkosuhteiden tärkeimpänä viitekehyksenä ja vaikutuskanavana sekä turvallisuusyhteisönä. On hyvä, että puolustusselonteossa todetaan Suomen osallistuvan aktiivisesti unionin puolustuspolitiikan määrittelyyn. Aloitteellinen osallistuminen aiheen käsittelyyn muun muassa unionin strategisen kompassin kautta on tärkeää ja hyvä tapa konkretisoida selonteon kirjauksia. Selonteon tapaan valiokunta viittaa Ranskan ja Saksan keskeiseen rooliin EU:n puolustuspolitiikan syventymisessä. Roolin merkitys ja myös haastavuus on korostunut Ison-Britannian EU-eron myötä. Valiokunta pitää tärkeänä, että EU:n puolustuspolitiikan kehittäminen ei luo uusia jakolinjoja unionin sisälle, ja korostaa myös pienten maiden roolia. Isoon- Britanniaan liittyen valiokunta korostaa tiiviin puolustusyhteistyön tärkeyttä maan kanssa niin EU-tasolla kuin olemassa olevien kahden- ja monenvälisten järjestelyiden puitteissa.

EU:n puolustuksen kehittämiseen liittyen valiokunta kiinnittää huomion terminologiaan. Euroopassa ja Suomessa asiasta käytetään useampia termejä, kuten muun muassa strateginen autonomia, puolustusalan yhteistyö, puolustusulottuvuuden kehitys tai puolustuspolitiikan kehittäminen ja jopa eurooppalainen armeija. Johdonmukaisuus termien käytössä on tärkeää ja auttaa osaltaan paremmin hahmottamaan, mitä EU:n puolustuspolitiikan kehittämisellä haetaan ja tarkoitetaan. On tärkeää huomioida, että Suomessa puolustuksesta puhuttaessa tarkoitetaan usein aluepuolustusta/maanpuolustusta, kun taas monissa muissa maissa sanalla viitataan yleisemmin puolustukseen liittyvien asioiden käsittelyyn, mukaan lukien kriisinhallintaan. On tärkeää huomioida tämä ero, jotta Suomessa ei synny väärinkäsityksiä siitä, mitä EU:n puolustuksen kehittämisellä tarkoitetaan.

EU:n puolustusulottuvuutta kehitettäessä valiokuntaa painottaa EU-Nato-yhteistyön kehittämisen tärkeyttä. Potentiaalisia yhteistyösektoreita ovat muun muassa hybridi- ja kyberkysymykset, digitalisaatioon ja tekoälyyn liittyvät kysymykset sekä sotilaallisen liikkuvuuden edistäminen. Helsingissä toimivan hybridiuhkien torjunnan osaamiskeskuksen rooli tulee myös hyödyntää yhteistyön kehittämiseksi EU:n ja Naton välillä.

Valiokunta yhtyy selonteon kirjauksiin, joiden mukaan Yhdysvallat on Suomelle ja Euroopalle tärkeä ja läheinen kumppani, ja sen kanssa tehtävä puolustusyhteistyö parantaa Suomen puolustuskykyä.

Kriisinhallinta

Ulkoasiainvaliokunta painottaa kriisinhallinnan merkitystä Suomen yhtenä keskeisenä ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan välineenä vakauden edistämiseksi maailmassa. Selonteossa todetaan, että kriisinhallinnalla tuetaan konfliktien ratkaisua, konfliktien jälkeistä vakauttamista ja turvallisten yhteiskuntien rakentamista. Ulko- ja turvallisuuspoliittisten tavoitteiden lisäksi osallistuminen kehittää kansallista puolustuskykyä. Valiokunta yhtyy näihin puolustusselonteon peruslinjauksiin Suomen kriisinhallinnan tavoitteista.

Lisäksi valiokunta korostaa kriisinhallinnassa kokonaisvaltaisen lähestymistavan keskeisyyttä. On tärkeää huomioida konfliktien eri kehitysvaiheet sekä eri välineiden ja politiikkojen yhteisvaikutus. Sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan sekä rauhanvälityksen, jälleenrakentamisen ja humanitaarisen avun on muodostettava johdonmukainen kokonaisuus Suomen toiminnassa. Myös tasa-arvon edistämiseen tähtäävä työ muun muassa YK:n päätöslauselman 1325 "Naiset, rauha ja turvallisuus" mukaisesti on tärkeää huomioida Suomen kriisinhallintatoiminnassa. Ylipäänsä tasa-arvonäkökohtien huomioiminen on tärkeää kaikessa puolustusvoimien toiminnassa, alkaen kotimaassa asepalveluksesta ja sen kehittämisestä. Myös nuorten roolin ja osallisuuden huomioiminen YK:n päätöslauselman 2250 "Nuoret, rauha ja turvallisuus" mukaisesti on tärkeää.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa Suomen sotilaallisen kriisinhallinnan osallistumistason olevan tällä hetkellä hyvin alhainen. Erityisen alhainen osallistumistaso on EU:n sotilaallisissa kriisinhallintaoperaatioissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että selonteko sisältää kirjaukset, joiden mukaisesti osallistumistasoa pyritään vahvistamaan. Vahvistaminen koskisi sotilaallista kriisinhallintaa sekä EU:n että YK:n puitteissa, mukaan lukien operaatiot Afrikassa. Vast'ikään tehty päätös lisätä Suomen osallistumista EUTM Mali-kriisinhallintaoperaatiossa on askel oikeaan suuntaan.

Kriisinhallinnan parlamentaarisen komitean vuoden 2021 alkupuoliskolla laatima Suomen kokonaisvaltainen kriisinhallinnan tavoitelinjaus on tärkeä ja hyödyllinen raportti kriisinhallintaosallistumisen kehittämiseksi ja toiminnan vaikuttavuuden ja resurssien käytön suunnitelmallisuuden tehostamiseksi. Raportti toimii hyvänä pohjana jatkettaessa keskustelua kriisinhallinnan tulevaisuudesta ja Suomen kokonaisprofiilista sektorilla. Erityisesti kokemukset Afganistanista ovat osoittaneet kriisinhallintaoperaatioiden haastavuuden ja tulevat todennäköisesti heijastumaan kansainvälisen sotilaallisen kriisinhallinnan kehittymiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu ja seuraa tarkasti tätä keskustelua huomioiden myös kriisinhallinnan parlamentaarisen komitean suositukset.

Kansainvälinen harjoitustoiminta

UaVM 1/2021 vp

UaVM 1/2021 vp

Kestävä kehitys ja ympäristö

Ulkoasiainvaliokunta toteaa Suomen olevan usean kansainvälisen maavertailun mukaan kärkisijoilla kestävän kehityksen tavoitteiden toimeenpanossa. Tämä on osoitus Suomen vahvasta sitoutumisesta YK:n kestävän kehityksen ohjelman Agenda2030:n toimeenpanoon.

On tärkeää, että Agenda2030:n toimeenpano huomioidaan täysimääräisesti myös puolustushallinnon toimialalla. Nyt selonteossa on mainittu puolustushallinnon osallistuvan arktisen ja Itämeren aluetta koskevaan puolustusalan ympäristöyhteistyöhön. Valiokunta olisi pitänyt perusteltuna tämän sektorin ja yhteistyön laajempaa avaamista ja käsittelyä selonteon yhteydessä. Valiokunnan näkemyksen mukaan Suomella on osaamista, jota tulee hyödyntää niin, että ympäristöyhteistyön ja erityisesti ilmastotoimien edistäminen huomioidaan enenevässä määrin puolustuspolitiikassa. Kansainvälisen toiminnan osalta ympäristöyhteistyö tulee ulottaa kattamaan myös kriisinhallinta.